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浅析“PPP”融资模式 
兴润建设集团有限公司   李元森  

1、PPP融资模式概念

PPP模式、也称PPP融资，是一个新的引入概念，各国说法不一，有广义和狭义之说。PPP一词最早由英国政府于1982年提出，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。学术界通常认为，PPP模式（Public—Private—Partnership）即公共私营合作制的简称。是指政府部门与民营企业（公司）或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等提供公共产品和服务，以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。

广义PPP模式：中文直译为“公私合伙制”，指公共部门与私营企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作伙伴关系。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府合作，让非公共部门所掌握的资源参与公共基础设施建设，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

狭义PPP模式：可理解为一系列项目模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等模式。狭义的PPP模式更加强调合作过程中风险分担机制和项目的衡工量值原则。企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深，政府对项目中后期建设及运营过程参与更深，政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

2、我国为什么要引导、推广“PPP”模式

随着时代的发展，越来越多的融资、承包模式被涌现出来，向DB、BT、BTO、ROT、BOT、BOOT、DBO、PPP等，不同的模式，都有各自的运行方式和特点，但PPP模式与其它模式有所不同，它是由政府倡导并全程参与的融资模式。

近几年，我国十分重视公共基础设施建设项目，特别是习主席“一带一路”发展战略提出后，进一步加快了了基础项目建设工程的步伐,但是政府资金是有限度的，单靠政府资金是已不能满足发展需求的，同时，过度依靠政府来独立运作公共基础设拖建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，调动民营资金，促进我国基础设施建设项目的民营化，即在我国基础设施建设领域引入PPP融资模式，具有极其重要的现实价值。

我国政府为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。目前，国务院43号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。今年10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广PPP模式。通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

3、“PPP”模式特点

3.1、PPP模式的结构形式（运作方式）：

政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位（私营企业）组成的特殊目的公司（或称特许项目公司）签定特许合同(特殊目的公司一般是中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营(一般是20-30年)，允许特殊目的公司通过经营该项目而取得相关利益作为回报，特许经营期满后，工程项目无偿还给政府。

3.2、PPP三大特征

（1）伙伴关系：核心问题目标一致，以最少的资源，实现产品（设施）或服务最大化。政府购买商品（设施）和服务、给予授权、征收税费和收取罚款；

（2）利益共享：非单纯利润，指共享PPP的社会成果，即政府部门的社会效益和私营企业长期稳定的投资回报；

（3）风险共担：每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，即合作各方尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。例：如隧道、桥梁项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营企业达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，私营企业可有效控制因车流量不足而引起的经营风险。

3.3、PPP模式优点：

（1）最大限度地消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短项目前期工作周期,进而降低项目费用；

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力；

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营企业来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投资、融资体制改革。同时,私营企业参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验；

（4）政府部门和私营企业可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务；

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用；

（6）风险分配合理。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权；

（7）应用范围广泛。该模式突破了引入私营企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等；

3.4、PPP缺点：

（1）对政府来说，如何确定合作公司给政府 增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任。增加了政府的风险负担；

（2）组织形式比较复杂，增加了管理上的协调难度，对参与各方的管理水平有一定要求；

（3）如何设定项目的回报率和运营期可能成为一个颇有争议的问题。

4、PPP模式运作的基本要求及必要条件

（1）基本要求：解决好风险识别和合理分配，是成功运用PPP模式的关键。政府的契约精神和能力建设是基础，合理的风险分担是PPP模式的核心，由更有能力承担风险的一方承担相应的风险，是PPP模式的一个基本原则；

（2）政府部门的有力支持：在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险；

（3）政府应由健全的法律法规制度，在法律层面上对政府与私营企业在项目中需要承担的责任、义务、和风险进行明确的界定，保护双方利益；

（4）专业化机构和人才的支持：PPP模式需要比较复杂的法律、金融、和财政方面的知识。一方面要求政策制定各参与方规范化、标准化的交易的PPP流程，对项目运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面，需要专业化的中介机构提供具有专业化的服务；

（5）建立公众参与决策、监管的机制是保障。基础设施关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。

5、PPP模式与BOT模式的异同

目前,在吸引民营资本参与基础设施项目方面，BOT是比较成熟和应用最广的项目融资模式之一，是以政府特许权换取非公共机构融资建设经营公共基础设施的一种投资方式， 在中国基础设施领域，BOT模式曾经在一些项目实施中获得成功,但随着基础设施融资规模和项目复杂性日益增长,这种模式存在着出资人承担风险过大、项目融资前期工作周期过长及投资各方利益冲突大等缺点，与PPP模式相比具有明显的不足和不同。

5.1、PPP模式与BOT模式的共同点：

（1）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与民营企业发生契约关系。一般情况下,当地政府通过签订特许权协议,由民营企业建设、经营、维护和管理,并由民营企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务；

（2）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务和获取投资回报,一般以项目本身资产作担保抵押。

5.2、PPP模式与BOT模式的不同点：

（1）PPP的范畴更广泛，涵盖的领域更多，除了基础设施建设、自然资源开发，还包括公共服务产品的民营化。而BOT主要集中于基础设施建设；

（2） PPP更强调政府和社会资本的的参与和合作，整合双方资源，强调资源配置，实现项目价值的最大化，共同收益，各担风险，而BOT 是根据政府授权，独立承担项目的建设、管理和运营；

（3）但从合作关系而言，BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私营企业独立建造和经营设施，投资者承担主要风险，而不是与政府合作。PPP则通过特许项目公司强调的是合作、利益共享和风险分担；

（4）融资方式和责任不同，债权人的追索程度不同：BOT的融资主体是投资人，投资人承担全部投资风险。PPP融资主体是特许项目公司，项目公司承担项目投融资风险，而社会资本方（母公司）并不承担全部融资风险；

（5） 发展阶段不同，在国民经济中和国家战略中的地位不同。BOT是PPP以前的第一阶段和试行阶段，在我国并未得到充分发展。而PPP是推进政府改革和职能转变的重要举措。PPP将使政府逐步退出投资，变身监管者、规则制定者和服务购买者，也是减轻政府负担、提高政府治理水平、清晰政府职能、改善和提高社会服务水平的重要方式；

（6）项目周期不同，所有权不同。BOT有明确的运营期，投资人在运营期内拥有经营权。而PPP可能是整个项目周期，社会资本可能拥有项目的所有权；

（7）两种模式运行程序不同。BOT运行程序包括:确立项目、招投标、成立特许项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。PPP模式包括:选择项目合作民营机构、确立项目、成立特许项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。即两种模式的不同主要在项目前期。PPP 模式中民营企业从项目论证阶段就开始参与项目,而BOT 模式从项目招标阶段才开始参与；

（8）项目组织形式不同。BOT模式参与项目的政府公共机构和民营机构之间是以对等关系相互作用,各参与方都有自己的利益目标,而且过分着重短期利益,相互间以牺牲他方利益来获取自身的单方利益。 PPP模式是建立在公共部门和民营企业之间合作和交流基础上的“共赢”。合作各方可以形成互利的长期目标。避免了BOT 模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长,也解决了项目全部风险由民营企业承担而造成融资困难问题。参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

6、PPP模式的风险防范

6.1、PPP模式风险分析

（1）政策风险：即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力；

（3）汇率风险：是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇；

（3）技术风险：直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担；

（4）财务风险：大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败；

（5）营运风险：主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。

6.2、PPP模式风险防范措施

（1）摒弃投机心理。PPP项目具有传统项目不可比拟的复杂性，企业不可试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等合同。显失公平的合同在后期执行过程中很容易造成政府出现信用风险。更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关负责人受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。企业应获得公众认可，与政府合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险；

（2）重视项目前期调研、论证。在项目前期调研上做足准备。聘请专业的中介机构，做好财力和成本收益核算，并对合作伙伴进行评估、考察项目可持续性，全面考虑项目对参与各方的影响。在投标、合同谈判阶段借助专业机构力量，对项目的合同条款进行利弊分析，以便于在合同谈判阶段与政府方进行协商；

（3）重视特许权协议的签署。它规定了政府与企业之间的关系以及双方的权利义务、双方的风险分担等，是构成项目合同的中心，企业应予以足够的重视。一是特许经营期的期限。二是服务标准与定价问题；

（4）成熟管理者的欠缺是企业参与PPP项目的最大“风险”，加大人才建设力度，依然是企业在竞争中胜出的不二法门。

7、目前、我国PPP项目运行存在问题

（1）法律保障体系不健全；

（2）审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高；

（3）政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对；

（4）政府信用风险高地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资；

（5）配套设施不完善；

（6）项目收益无保障，一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。

8、结语

PPP融资模式也可称为“公私合营”融资模式，是指政府和企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式, 是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段。“鸟巢”就是中国首例实行PPP经营模式的体育馆。政府出资58%，中信联合体出资42%，联合体中，中信、城建、金州分别占65%、30%和5%。”；

总之，PPP模式已逐渐被国人接受，国内对PPP的认识也正在逐步提高。随着我国基础建设步伐的加快，特别是习主席提出“一带一路”发展战略后，我国政府十分重视私营资本参与基础设施建设的问题，大力倡导PPP模式，目前，“特许经营法”也在征求意见中，并很快出台。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。 

2015.12